В Государственной Думе Комитет по аграрным вопросам провел 19 марта 2025 года под председательство Владимира Ивановича Кашина парламентские слушания на тему «Законодательное обеспечение развития рыбохозяйственного комплекса. Реальность и перспективы. К 20-летию принятия Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
В заседании приняли участие депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации, заместитель Председателя Государственной Думы И.А. Яровая, Аудитор Счетной палаты РФ С.В. Мамедов, статс-секретарь – заместитель Министра сельского хозяйства РФ М.И. Увайдов, заместитель Министра промышленности и торговли РФ А.А. Каримов, Руководитель Федерального агентства по рыболовству И.В. Шестаков, Председатель Законодательной Думы Хабаровского края Н.М. Шевцов, заместитель Председателя Мурманской областной Думы Г.В. Степахно, Председатель Законодательного Собрания Камчатского края И.Л. Унтилова, губернаторы приморских регионов, представители науки, эксперты, представители бизнес-сообщества и отраслевых ассоциаций, в том числе Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров (ВАРПЭ) Г.С. Зверев, Совета труда и ветеранов рыбной отрасли В.К. Зиланов, директор ВНИРО К.В. Колончин и др.
Председатель Комитета по аграрным вопросам Владимир Кашин, открывая парламентские слушания, сказал: «Россия является одной из ведущих морских, рыболовных держав. В истории отечественной рыбной промышленности были разные этапы — мощное развитие, спад и возрождение.
Сегодня на повестке одна из важнейших задач рыбного хозяйства в Российской Федерации — обеспечить граждан нашей страны качественной и безопасной отечественной рыбной продукцией. И поэтому рыболовство вместе с аквакультурой являются основным фактором, который обеспечивает продовольственную безопасность страны».
Учитывая важность поднятых в ходе парламентских слушаний вопросов законодательного обеспечения, которые влияют на развития рыбного хозяйства страны, ниже публикуем выступления на нем ветерана рыбной отрасли Зиланова В.К. в прошлом заместителя Министра рыбного хозяйства СССР, которое ранее не был опубликовано, но не потерял свою актуальность и в настоящее время.
Северное рыболовство России 20 лет по закону: итоги и перспективы
Зиланов В.К., профессор, почётный председатель КС «Севрыба», заслуженный работник рыбного хозяйства России, почетный гражданин Мурманской области
В заявленной теме настоящих парламентских слушаний предложено обсудить два вопроса.
Первый: «Законодательное обеспечение развития рыбохозяйственного комплекса. Реальность и перспективы».
О каком «рыбохозяйственном комплексе» идет речь? Каким нормативно- правовым актом установлен этот термин? Что под ним подразумевается, и кто им управляет на федеральном и региональном уровнях?
Ответа на все эти вопросы мне не удалось найти в материалах настоящих парламентских слушаний, нормативно-правовых актах, как Федерального Собрания, так и Правительства Россий Федерации.
Вмести с тем, напомню, были все же предприняты еще в 2019 году попытки Правительством Россий Федерации дать определение термина «рыбохозяйственный комплекс», как и назначить ответственного по его управлению на федеральном уровне.
Так,Распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2019 г. № 2798-р. в бытность председателем Медведева А.Д. термин «рыбохозяйственный комплекс» был все же утверждён. В него по данному распоряжению входят следующие виды деятельности:
«добыча (вылов) и переработка водных биологических ресурсов;
транспортировка, хранение, выгрузка и реализация рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов;
производство продукции товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) и искусственное воспроизводство водных биологических ресурсов;
оптовая торговля рыбной и иной продукцией из водных биологических ресурсов и продуктами их переработки, продвижение и маркетинг рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов;
международное сотрудничество в сфере рыбоводства;
охрана и отраслевая система мониторинга водных биологических ресурсов;
строительство, техническое обслуживание, модернизация, ремонт и утилизация судов рыбопромыслового флота;
управление рыбными терминалами морских портов и инфраструктурой для приемки, хранения и переработки продукции из водных биологических ресурсов;
научно-исследовательская деятельность, профильное образование и подготовка кадров».
Ответственным по управлению «рыбохозяйственным комплексом», как вытекает из РС 26 ноября 2019 года,являются Минсельхоз и Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство далее по тексту; пояснение автора).
Данное определение «рыбохозяйственного комплекса» хотя и просуществовало всего 3 года, без издания дополнительных нормативно-правовых актов по его практическому применению в рыбохозяйственной отрасли, было все же в 2022 году не пролонгировано, что вытекает из Распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2022 г. № 2798-р подписанное председателем правительства Мишутиным М.В.
Таким образом, термин «рыбохозяйственный комплекс» так и не вошел в нормативно-правовую базу, касающейся рыбной отрасли.
Тем не менее, он продолжает широко использоваться в СМИ, постоянно упоминается первыми лицами страны, руководителями Минсельхоза, Росрыболовства, депутатами и сенаторами Федерального Собрания России. Используется он и в ряде правительственных документах, имеющих директивное значение, включая и в выступлениях официальных представителей власти на данных парламентских слушаниях что, полагаю, не оправдано.
Вмести с тем, не исключаю, что со временем, все же сторонники термина «рыбохозяйственный комплекс» введут его в нормативно правовую базу посредство соответствующего научного обоснования.
В этих условия пока такое не произошло, не считая для себя в праве, обсуждать не имеющий правового определения термин «рыбохозяйственный комплекс», как и его «Реальность и Перспективы» в столь авторитетной аудитории, какой является данные парламентские слушания.
В настоящее время действует принятое «Законом о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 29 декабря 2004 года понятие для отрасли одно. Это «РЫБНОЕ ХОЗЯЙСТВО» . Под ним, в соответствии с пунктом 20 Статьи 1, понимается:
«…виды деятельности по рыболовству и сохранению водных биоресурсов, производству и реализации рыбной и иной продукции из водных биоресурсов».
Существует и единый классификатор видов экономической деятельности – ОКВЭД-2. Он включает и даёт трактовку двух видов деятельности: «РЫБОЛОВСТВО и РЫБОВОДСТВО».
Все остальные наименования типа «рыбохозяйственный комплекс», которые нашли, к сожалению, широкое «вольное» применение, без его определения по существу, надуманны и не оправданны.
Второй: Что же касается «20-летие принятия Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 29 декабря 2004 года» (далее по тексту Закон 2004 год – автор), то действительно эта дата, которая заслуживает внимания и обсуждения. В этой связи вполне оправдано рассмотреть и перспективы его возможного совершенствования, исходя из практики применения в рыбной отрасли за прошедшее двадцатилетие.
Закон 2004 года позволил рыбной отрасли выйти из кризиса, в котором она оказалась в первое десятилетие после введения в России так называемой «рыночной системы». По существу свершилась реставрация капитализма в худшем его западном копировании, свойственному первоначальному накоплению капитала и захвата, принадлежащей народной собственности – основных производственных фондов рыбной отрасли, созданного в Советский период.
Не буду углубляться в факты того начального периода «лихого рыболовства в нулевые годы» на примере Северного бассейна, включающего в себя Мурманскую, Архангельскую области, Карельскую Республику и Ненецкий автономный округ. Все было. Процветало браконьерство, теневая экономика, постоянно меняющая система наделения пользователей долями-квотами, расчеты налом, даже с иностранными партнерами и т.д. Более того гибли люди; по существу за «металл» — деньги, за максимальную прибыль.
Появились, с легкой руки Германа Грефа в то время министра экономики, аукционы по продаже долей-квот в воде, что создали предпосылки зависимости отечественных рыбопромышленников от иностранного капитала.
Кроме того менялись руководители рыбной отрасли, чуть ли не ежегодно, как и подчиненность самого федерльного органа, который был волюнтариски преобразован из «Министерства рыбного хозяйства» в «Федеральное агентство по рыболовству» с ограниченными функциями, подчиненное Минсельхозу России.
Все это и побудило профессионалов-рыбников при поддержке депутатов, сенаторов Федерального Собрания Российской Федерации приступить к разработке базового ЗАКОНА, который бы остановил этот беспредел и создал условия выхода рыбной отрасли из кризиса на траекторию устойчивого роста.
Предпосылками к формированию «Закона о рыболовстве» послужило и принятие Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, которой вводился институт 200-мильных исключительных экономически зон (далее по тексту ИЭЗ — автор), в которых прибрежное государство осуществляло суверенные права и юрисдикцию «… в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов…и управления этими ресурсами» .
Впервые, с учетом соответствующих положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, обоснование проекта закона по сохранению и управлению морскими живыми ресурсами 200-мильной ИЭЗ СССР было предложено еще в советский период и опубликованном в 1991 году в отраслевом журнале «Рыбное хозяйство». Однако в то время реализовать его так и не удалось по ряду причин.
В последующем в новой капиталистической России, спустя почти 10-летней период разработки, все же такой Федеральный Закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» был разработан, принят депутатами, сенаторами Федерального Собрания и подписан Президентом России В.В. Путиным 20 декабря 2004 года.
При этом, как неоднократно подчеркивал Президент России В.В. Путин, ставилась для рыбной отрасли следующая целевая установка: «… наполнение российского рынка качественной и доступной по цене отечественной рыбной продукцией…».
И главное. В Законе 2004 года впервые в нашей стране применен «исторический принцип» наделения пользователе долями-квотами на долгосрочной основе. Именно эта мера позволила отрасли выйти из кризиса на устойчивый рост, прежде всего вылова водных биоресурсов, что наглядно представлено на рис.1.
Рис.1.
Эти данные свидетельствуют о том, что вылове за первое 15-летие функционирования Закона 2004 года постоянно увеличивался. Если в 2005 году объем вылова составил всего около 3,0 млн тонн, то в 2018 году – 5,1 млн тонн. Увеличение более чем 1,6 раза!
Уверен, что в случае сохранения основных положений Закона о рыболовстве 2004 года на последующий 10-летний период, то вылов мог бы составить в настоящий период не менее 6,5 – 7,0 млн тонн вместо годами стагнирующий на отметке 4,7-5,3 млн тонн.
Однако, внесенные в период с 2016 по 2024 годы и принятые Федеральным Собранием около 50 поправок, при явном лоббировании их фракцией «Единая Россия», размыли «исторический принцип» наделения пользователей долями-квотами. Были введения так называемых «инвестиционных квот», обязательствами по строительству судов только на российских верфях, широким осуществление аукционов долей-квот в воде и прочих «новаций».
Отмечу, что подобной системы нет ни в одной стране мира с развитым рыболовством и рыночными отношениями.
Все это привело не только к стагнации вылова, но к увеличению экспорта рыбы и рыбопродукции, что оголяет внутренний рынок. Если в 2005-2009 годах экспорт не превышал 1,4 млн тонн в год, то 2017-2024 годах он достиг 2,3-2,5 мил тонн, увеличился почти в 2 раза. При этом импорт рыбы и рыботоваров снизился более, чем в 2 раза. Россия стала на мировом рынке нетто-экспортером рыбы и рыбопродукции (Рис.2).
Рис.2.
Как результат такой непродуманной экономической политики произошел рост розничных цен на рыбу и рыбопродукцию на внутреннем рынке страны, почти в 2 раза. Так на самый востребованный народный продукт – сельдь соленая- увеличение розничной цены в магазинах Москвы произошло почти в 2,5 раза (Рис. 3). На аналогичные показатели роста розничных цен коснулись и других видов рыбы и рыбопродукции, не говоря уже об икорной и другой деликатесной продукции из водных объектов.
Рис.3.
Как следствие всего этого снизилось потребление ее населением станы. Хотя Росстат, используя методику расчета потребления, основанного на опросе домохозяек и считая потребление в сырце, а не в готовой продукции – в мясе рыбы, как это осуществлялось в СССР, заведомо завышает этот показатель не менее, чем на 30% от фактического. Но даже этот «росстатовский» показатель, напомню с костями, плавниками и внутренностями едва превышает 22 кг/чел/год. В пересчете на рыбопродукцию это составит всего 14-15 кг/чел/год. При рекомендуемой норме Минздрава России не менее 28 кг/чел/год из расчета потребления рыбопродукции — мяса рыбы.(Рис. 4).
Рис.4.
Подводя итог, отмечу, что Закон 2004 года, безусловно, вывели рыбную отрасль из кризиса и придал ей импульс развития на перспективу.
Вмести с тем, введенные в последнее 10-летие около 50 поправок, негативно отразились на социально-экономических показателях населения, прежде всего, приморских регионах, да и всей отрасли в целом.
В этих условиях целесообразно все эти «новации — поправки» отменить. С тем, что бы это произошло, следует предложить Правительству России инициировать создание рабочей группы, включив в неё депутатов, сенаторов, ученых, представителе рыбацкой общественности для анализа внесенных поправок и их влияния на развитие отрасли с предложениями о дальнейшем совершенствовании Закона о рыболовстве 2004 года (Рис. 5).
Рис.5.
При это следует руководствоваться прямым указание Президента России В.В. Путина, высказанного им в октябре 2015 года на Заседания президиума Госсовета о том, что основная задача рыбной отрасли «…наполнение российского рынка качественной и доступной по цене отечественной рыбной продукцией. Решения именно этой задачи как раз люди от нас с вами и ждут».
Исходя из вышеизложенного, предлагаю внести, наряду с ранее высказанными выступающими до меня, следующие предложения в проект Рекомендаций настоящих парламентских слушаний.
- Ввести мораторий на введение новых законодательных поправок в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» без социально-экономических обоснований, согласованных с региональными органами власти, отраслевыми союзами, ассоциациями и объединениями рыбаков.
- Создать рабочую группу в составе представителей законодательной, исполнительной властей, представителей научного сообщества и отраслевых союзов, ассоциаций объединений рыбаков, для анализа, введенных в последнее десятилетие законодательных поправок и их влияние на экономическую эффективность работы рыбной отрасли. При этом обратить внимание на меры, которые следует принять для увеличения потребления отечественной рыбы и рыбопродукции и снижения ее розничных цен на внутреннем рынке страны.
- Ускорить формирование современного научно исследовательского флота для мониторинга за состоянием водных биоресурсов в районах промысла российского добывающего флота и формирования научной базы для долгосрочного её прогнозирования
- Считать целесообразным все функции по развитию и управлению рыбным хозяйством России в меняющихся условиях сосредоточить в едином федеральном органе исполнительной власти, подчинив его непосредственно Правительству Российской Федерации.
- Осуществить сравнительный анализ российского законодательств и налоговой системы в области рыбного хозяйства с аналогичными, действующими в государства с развитым рыбным хозяйством и рыночными отношениями, в целях осуществления гармонизации и создания равных конкурентных условий на внутреннем и внешнем рыках рыботоваров.
- Издать сборник научно-практических комментариев постатейно ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» с учетом действующих поправок.
Список используемой литературы
Азизов Я.М., Кокорев Ю.И. Концепция развития рыбного хозяйства России. – М.: Рыбное хозяйство, 2001, № 6 – С. 6-7.
Балашов В.В., Волвенко И.В., Зиланов В.К., Фомин А.В., Яновская Н.В. О потреблении рыбной продукции населением России.//Рыбное хозяйство. 2023. № 6. С. 65-74.
Васильев А.М. Формирование современного промыслового потенциала на Северном бассейне // Рыбное хозяйство. -2023. -№1. -С. 25-30.
Васильев А.М., Куранов Ю.Ф. Рыбная отрасль в Мурманской области: современное состояние, стратегия развития. – Апатиты: ИЭП КНЦ РАН, 2009. – 213 с.
Васильев А.М., Куранов Ю.Ф., Згуровский К.А., Балашов В.В., Голенкевич А.В. Опыт использования механизма долгосрочного наделения рыбаков правом на эксплуатацию водных биологических ресурсов // Рыбное хозяйство. -2017. -№ 5. -С.3-10.
Зиланов В. К. Закон о сохранении и управлении морскими живыми ресурсами 200-мильной экономической зоны СССР: биологические и международные основы концепции. // Рыбное хозяйство. – 1991. — № 6. – С. 3-6.
Зиланов В.К. Уроки рыбного капитализма в России. – М.: Родина, 2023. – 332 с: илл.
Ильясов С.В., Гуцуляк В.Н., Павлов П.Н. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» /Под ред. Гуцуляка В.Н. – м., Центр морского права, 2005. – 256 с.
Храпов В.Е., Васильев А.М., Турчанинова Т.В., Вопиловский С.С. Состояние и тенденции рыбохозяйственной деятельности на Северном бассейне: проблемы и перспективы /. — Апатиты: ФИЦ КНЦ РАН. 2023. — 240 с. илл.
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 №199-ФЗ с поправками по состоянию на 03.07.2017 №349-ФЗ). – М. Консультант Плюс.
Конвенция ООН по морскому праву. ООН. Нью-Йорк. -1984. -316 с.
В.К. Зиланов